Introduction

 

 

RESUME MINIMEX 2001

 

 

 

La jurisprudence de l’année 2001 confirme, dans son ensemble, les principes émis par les tribunaux au cours de l’année 2000.

 

L’appréciation des conditions d’octroi du minimex est restée quasi identique à deux exceptions près :

 

-         le principe de la majorité et du besoin d’autonomie des jeunes majeurs ont fait l’objet d’une explication détaillée en se référant explicitement aux us et coutumes belges ;

 

-         les limites de la notion de disposition au travail ont été affinées par un renvoi explicite à l’article 23 de la Constitution ;

 

En ce qui concerne le respect du contrat d’intégration sociale, une tendance moins rigoriste qu’en 2000 semble avoir vu le jour devant certaines juridictions. En effet, au lieu de refuser purement et simplement l’octroi du minimex au jeune ne respectant pas son contrat, certains tribunaux ont une propension à proposer ultra petita une guidance à ce jeune en condamnant le CPAS à effectuer toutes les démarches utiles pour l’aider à se réinsérer socialement ou professionnellement.

 

Quant à la raison d’équité touchant aux études, une nouvelle tendance est également apparue consistant à accorder aux étudiants le minimex tout en subordonnant cet octroi à une guidance à charge du CPAS destinée à aider le demandeur à trouver un travail rémunéré et déclaré en rapport avec ses capacités et compétences.

 

L’épuisement des droits aux prestations sociales et aux aliments n’a connu aucun développement particulier : le caractère résiduaire du minimex et la primauté de la solidarité familiale sur la solidarité sociale restent les maîtres mots.

 

La notion de la cohabitation ainsi que sa preuve n’ont pas réellement évolué en un an : l’appréciation au cas par cas reste la règle absolue de toutes les juridictions du pays.

 

En ce qui concerne la procédure administrative et judiciaire, les tribunaux continuent à :

 

-   apprécier la qualification des demandes avec souplesse et à statuer sur le minimex et/ou l’aide sociale tout en donnant priorité au premier,

-   contrôler strictement le respect des règles d’instruction de la demande sous peine d’annulation pour violation des droits de la défense,

-   vérifier les règles de forme de la décision du CPAS ( motivation, notification,…),

-   examiner leurs compétences territoriales et matérielles,

-   apprécier l’objet du recours,

-   assimiler l’absence de décision à une décision négative ouvrant le recours ou donnant droit à des dommages et intérêts et

-   vérifier la qualité de celui qui introduit le recours ou le respect du délai de recours.

 

Il faut cependant constater que plusieurs orientations nouvelles sont apparues au cours de l’année 2001 ou que certaines tendances déjà existantes se sont renforcées ou développées.

 

Ainsi, il semble clair que les juridictions sociales ont été plus attentives au respect des règles de forme au niveau de la procédure administrative, notamment quant à la signature du registre ad hoc ou à l’existence d’un accusé de réception de la demande d’aide.

 

Au niveau de l’objet de la demande, il a été précisé que lorsque le tribunal est saisi de demandes relatives au minimex et à l’aide sociale, il peut accorder le minimex en l’assortissant d’un projet individualisé d’intégration. Une partie de la jurisprudence a affirmé avec force que le CPAS qui accorde le minimex doit examiner si ce minimex permet au demandeur de mener une vie conforme à la dignité humaine.

 

Contrairement à l’année 2000, la jurisprudence est inexistante quant à l’auteur de l’enquête sociale, ce qui démontrerait un respect accru par les CPAS des règles à cet égard.

 

En revanche, la notion d’enquête sociale sérieuse et complète est affinée par les juges au fil des cas d’espèce.  Il en est de même du contenu et de l’étendue de la force probante attribuée au rapport d’enquête sociale. Les tribunaux continuent également à être attentifs au respect de l’obligation d’audition préalable tout en affirmant de plus en plus clairement que le demandeur doit être informé préalablement des modalités (lieu, date, heure, …) de cette audition.

 

Quant à l’obligation de collaboration du demandeur, si la jurisprudence a confirmé qu’elle n’est pas une condition d’octroi du minimex, elle a été amenée à préciser que sa sanction ne peut être que celle visée à l’article 16 de la loi, le retrait du minimex n’étant possible que si une des conditions d’octroi fait défaut.  A cet égard, une jurisprudence importante s’est développée dans le cadre de l’obligation de collaboration du demandeur à la conclusion, à l’exécution ou à la rupture de son contrat « article 60 » ou de son contrat d’intégration. Une partie de la jurisprudence a également affirmé que la loyauté dans l’instruction de la demande doit être réciproque et non seulement imposée au demandeur en sorte, notamment, que le CPAS doit avertir d’une visite et non effectuer des visites à l’improviste.

 

Les tribunaux ont précisé en 2001 que la notification de la décision du CPAS doit être faite par recommandé et qu’en cas d’absence de notification, le délai de recours ne peut courir, par analogie avec la sanction prévue aux articles 14 à 16 de la loi.

 

La jurisprudence de l’année 2001 a clairement condamné la pratique d’octroi du minimex dont le montant mensuel est versé par le biais de réquisitoires prolongés de mois en mois. Il en est de même du système de récupération par voie de carences mensuelles. Les tribunaux ont également condamné la pratique consistant à systématiquement prendre des décisions d’octroi du minimex limitées dans le temps obligeant l’intéressé à réintroduire une nouvelle demande à l’expiration du délai.

 

Une jurisprudence importante s’est développée quant à la suspension du paiement du minimex dans le cadre d’un contrat d’intégration, les tribunaux requalifiant les sanctions prises en suspension d’un mois si le refus de contracter ou l’inexécution des obligations contractuelles ne sont pas justifiés.

 

Au niveau de la procédure judiciaire, il a été précisé que l’inscription d’un délai d’un mois au lieu de trois mois pour introduire le recours constitue une erreur de mention qui doit être assimilée à une absence de mention visée à l’article 14 de la Charte sociale. On peut relever aussi qu’une jurisprudence plus importante accorde le minimex sous la condition du respect d’une guidance pouvant prendre diverses formes ( aide pour trouver un logement,  couverture médico-pharmaceutique, aide pour trouver un travail d’étudiant,….). Ce rôle actif du juge suscite cependant la controverse puisque la Cour de Bruxelles a estimé ces guidances, non demandées par les parties, comme étant nulles en ce que le juge statuait ultra petita.

 

Quant au recouvrement du minimex et aux sanctions, la jurisprudence tend à imposer une plus grande loyauté entre parties par le biais d’une proportionnalité entre la faute et la sanction imposée.

 

On peut enfin relever que la jurisprudence s’est développée quant à la détermination du CPAS compétent en cas d’admission et de séjour dans divers établissements. Dans ces hypothèses, les tribunaux vérifient rigoureusement l’applicabilité de l’article 2 dès lors qu’il déroge à l’article 1er de la loi, notamment quant à savoir s’il s’agit d’un établissement visé par cette disposition, s’il existe une inscription au registre de la population ou une continuité ou non du séjour dans divers établissements,…

 

Telles sont, au moment des discussions parlementaires qui précédèrent l’adoption de la nouvelle loi concernant le droit à l’intégration sociale [1], les quelques orientations nouvelles qui se sont dégagées de la tendance, plutôt stable, de la jurisprudence de l’année 2001, par rapport à celle de l’année 2000.

 

 

 

 

Olivier Moreno

Centre de Recherche et Prospective en

Droit social de l’Université libre de Bruxelles

Ivo Carlens

Vakgroep Publiekrecht-Vakgebied Bestuurrecht Universiteit Gent

 

 

 

 

RESUME AIDE SOCIALE 2001

 

 

 

lES CONDITIONS D’OCTROI de l’aide sociale

 

La jurisprudence relative à la condition de résidence sur le territoire belge est fidèle à l’enseignement traditionnel. 

La réalité de la résidence est une question de fait établie par toute voie de droit, tandis que la grande précarité des conditions de vie, notamment des différentes catégories d’étrangers, n'établit pas, en soi, l'absence de résidence effective sur le territoire.  Le bénéficiaire de l'aide sociale est libre d'aller et venir et de fixer sa résidence au lieu de son choix.

 

Comme en 2000, l'octroi de l'aide sociale aux mineurs d'âge ne pose pas de problème de principe. 

Toutefois, les décisions en 2001 se sont montrées relativement strictes dans l'appréciation du besoin et de la nécessité d'une intervention du CPAS, eu égard à la persistance des obligations découlant de l'autorité parentale jusqu'à la majorité, lesquelles sont qualifiées à la fois de légales et de naturelles.

Dans la même optique, la jurisprudence reste peu encline à accepter des demandes qui se basent uniquement sur le fait qu’une personne devienne majeure afin d’obtenir une aide financière distincte ou une majoration de l’aide.

 

A l’instar du rapport de l’année 2000, l’on constate que des problèmes se posent toujours en ce qui concerne l’habitat autonome accompagné des mineurs d’âge.  L’étendue respective des missions des CPAS et des autorités compétentes en matière d’aide à la jeunesse reste controversée, et a donné lieu à des questions préjudicielles devant la Cour d’arbitrage.

 

La condition de nationalité occupe encore une part très importante dans la jurisprudence de 2001.

Celle-ci rappelle le principe fondamental : à l’inverse du régime relatif au minimex, l’octroi de l’aide sociale n’est soumis, en règle, à aucune condition de nationalité.

La jurisprudence de 2001 reste très abondante relativement aux diverses catégories d’étrangers.

 

A l’égard de l’étranger disposant d’un garant, et conformément à la jurisprudence de l'année 2000, l'aide sociale est due lorsque l'intervention du garant s'avère, pour des motifs propres à l'espèce, impossible ou trop aléatoire.

 

A l’égard de l’étudiant étranger, les hypothèses d’octroi de l’aide sociale restent de stricte interprétation.

 

L’octroi de l’aide sociale au demandeur d’asile fait l’objet d’une jurisprudence très abondante.

Comme en 2000, le champ d’application de l’article 57, § 2 reste de stricte interprétation.

L’incidence de l’arrêt de la Cour d’arbitrage du 22 avril 1998 continue à faire l’objet d’une jurisprudence importante fidèle aux enseignements antérieurs.

Conformément à cet arrêt, l’article 57, § 2 de la loi organique ne s’applique pas à l’étranger qui a demandé à être reconnu comme réfugié, dont la demande a été rejetée et qui a reçu un ordre de quitter le territoire, tant que n’ont pas été tranchés les recours introduits devant le Conseil d’Etat contre les décisions du CGRA ou de la CPRR.

Les juridictions du travail continuent à censurer, de manière parfois circonstanciée, parfois elliptique, une interprétation incompatible avec cet arrêt retenue par de nombreux CPAS et que ceux-ci fondent, à tort, sur la circulaire du Secrétaire d’Etat à l’Intégration Sociale du 9 décembre 1998, rédigée en réaction à l’arrêt n° 43/98 de la Cour d’arbitrage du 22 avril 1998.  Un arrêt de la Cour du travail d’Anvers a néanmoins fondé sa décision sur ladite circulaire.

 

Le demandeur de régularisation fondée sur l'article 9, alinéa 3 de la loi du 15 décembre 1980 ne peut prétendre, sur cette seule base, à l’aide sociale.  Comme en 2000, la jurisprudence de 2001 estime que l'article 57, § 2 lui est applicable.

 

L’octroi de l’aide sociale au demandeur de régularisation sur base de la loi du 22 décembre 1999 fait encore couler beaucoup d’encre.

Pour l’essentiel, la jurisprudence 2001 confirme la thèse de l’octroi de l’aide sociale, et retient les mêmes moyens que l’année précédente.

Il en est particulièrement des arguments tirés de l’interprétation à donner à l'article 14 de la loi du 22 décembre 1999 qui a pour effet de suspendre l'exécution de l'ordre de quitter le territoire.  La question de savoir si l'article 14 rend le séjour du demandeur de régularisation légal sur le territoire reste controversée, notamment ensuite de l’arrêt de la Cour d’arbitrage du 30 octobre 2001 n° 131/2001, sans que les thèses en présence n'aboutissent à un résultat différent quant au droit à l'aide sociale.

Il en est également des arguments tirés de l’obligation faite au demandeur de régularisation de répondre aux convocations de la commission de régularisation, ainsi que celui tiré de la portée de l'avis du Conseil d'Etat rendu lors des travaux préparatoires de cette loi

Est encore repris l’argument selon lequel l'objectif du retrait de l'aide sociale aux étrangers illégaux – à savoir les inciter à obtempérer à l'ordre de quitter le territoire qu'ils se sont vus notifier  -ne peut plus être invoqué pour priver un demandeur de régularisation de l'aide sociale qu'il sollicite puisqu'il ne sera pas procédé à son éloignement du territoire jusqu'à la décision du Ministre sur la demande de régularisation.

La circulaire ministérielle du 11 février 2000, aux termes de laquelle le fait d'introduire une demande de régularisation n'ouvre pas le droit à l'aide sociale, est, comme par la jurisprudence de l’année 2000, écartée, hormis par le Tribunal du travail de Tongres qui y puise un moyen suffisant pour justifier le refus d’aide. 

Enfin, les arrêts de principe prononcés par la Cour du travail de Liège le 22 mars 2000 et la Cour du travail de Bruxelles le 8 juin 2000 restent régulièrement cités à l’appui de la thèse de l’octroi de l’aide sociale.

 

Par rapport à l’année 2000, la jurisprudence a affiné son raisonnement sur certaines questions particulières.

La jurisprudence insiste sur le fait que le bénéfice de l'aide sociale n'est pas une conséquence automatique de l'introduction d'une demande de régularisation, mais qu’il appartient au CPAS de vérifier la réunion des conditions d’octroi habituelles, notamment l’état de besoin et la disposition au travail, ce particulièrement à l’égard d’étrangers qui ont vécu plusieurs années sans aide publique antérieurement à leur demande de régularisation.  Un courant important estime néanmoins à leur égard qu'une longue période de clandestinité, durant laquelle le demandeur a - nécessairement - dû trouver les moyens de faire face à ses besoins vitaux, ne fait pas en soi obstacle à l'octroi d'une aide sociale.

Ce raisonnement marque une évolution dans l’approche de la jurisprudence, qui vérifie d’abord l’existence d’un état de besoin, pour n’aborder les controverses liées au statut administratif du demandeur qu’en cas de reconnaissance de celui-ci.

 

Par opposition à l’unanimité jurisprudentielle de l’année 2000, un courant encore très minoritaire apparaît en 2001, qui estime que le demandeur de régularisation n’a pas droit à l’aide sociale.

Le Tribunal du travail de Tongres semble revoir sa jurisprudence et refuser désormais le bénéfice de l’aide sociale, reposant son analyse sur la circulaire du Ministre de l’Intégration Sociale du 11 février 2000 adressée aux CPAS et qui entend décrire l’esprit de la loi du 22 décembre 1999.

De même, une décision isolée du Tribunal du travail de Bruxelles, chambre francophone, et un arrêt de la Cour du travail d’Anvers ont estimé que le demandeur de régularisation n’avait pas droit à l'aide sociale, au motif que l’article 57, § 2 constitue une dérogation claire dont l’interprétation ne peut souffrir d’hésitation nonobstant les problèmes liés au statut administratif du demandeur de régularisation.  Au contraire, les CPAS sont uniquement compétents pour ne plus accorder d’aide dès qu’un ordre exécutoire de quitter le territoire a été notifié, sans devoir vérifier si son exécution est appropriée, opportune ou même possible.

 

La Cour d’arbitrage a prononcé plusieurs arrêts relatifs à la loi du 22 décembre 1999.

 

L'arrêt du 14 février 2001 rejette le recours formé contre l'article 57, § 2 de la loi du 8 juillet 1976 en ce qui concerne une éventuelle différence de traitement entre les étrangers qui ont introduit un recours devant le Conseil d'Etat et ceux qui, en l'absence de recours au Conseil d'Etat, ont introduit une demande judiciaire en reconnaissance de leur apatridie.

 

Dans son arrêt du 1er mars 2001, la Cour dit pour droit que l’article 57, § 2 modifié par l’article 65 de la loi du 15 juillet 1996, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu’il limite à l’aide médicale urgente, le droit à l’aide sociale pour l’étranger dont la demande à être reconnu comme réfugié n’a pas été prise en considération par le ministre compétent ou par son délégué en application de l’article 51/8 de la loi du 15 décembre 1980, même si l’intéressé attaque par un recours devant le Conseil d’État, la décision de ne pas prendre la demande en considération.

 

Dans son arrêt du 30 mai 2001, la Cour confirme sa jurisprudence de l’arrêt du 17 mai 2000, n° 57/2000, aux termes duquel l'article 57, §  2 ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution et s'applique aux étrangers dont la demande a été rejetée par le Ministre de l'Intérieur en application des articles 51/5 de la loi du 15 décembre 1980 et 8 de la Convention de DUBLIN relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans un Etat membre des Communautés européennes, approuvée par la loi du 11 mai 1995, même si l'intéressé attaque cette décision par un recours en annulation et une demande en suspension auprès du Conseil d'Etat.

 

Dans son arrêt attendu du 30 octobre 2001, la Cour a considéré, en réponse à diverses questions préjudicielles, que l'article 57, § 2 modifié par les lois des 30 décembre 1992 et 15 juillet 1996, interprété en ce sens que le droit à l'aide sociale de l'étranger séjournant illégalement sur le territoire et qui a introduit une demande de régularisation de séjour sur la base de la loi du 22 décembre 1999 est limité à l'aide médicale urgente aussi longtemps que son séjour n'est pas régularisé, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec d'autres dispositions de la Constitution et de textes internationaux.

Le même arrêt considère que ledit article 57, § 2 n'est pas non plus inconstitutionnel en tant qu'il limite à l'aide médicale urgente le droit à l'aide sociale de l'étranger en séjour illégal qui a introduit un recours devant le Conseil d'Etat contre un ordre de quitter le territoire.

La jurisprudence de la fin de l’année 2001 s’est progressivement divisée quant à l’incidence de l’arrêt du 30 octobre 2001. 

Certaines décisions ont estimé que l’article 57, § 2 devait s’appliquer au demandeur de régularisation.

De nombreuses autres décisions ont statué en sens inverse, considérant que la Cour d’arbitrage s’était prononcée à partir de sa saisine, c’est-à-dire à partir d’une interprétation de l’article 57, § 2 donnée par le juge a quo et qui revenait à refuser l’aide sociale au demandeur de régularisation.  En d’autres termes, le fait que la Cour d’arbitrage ait retenu l’interprétation que la question préjudicielle proposait ou suggérait ne signifie pas qu’elle ait pris position quant à la valeur juridique de l’interprétation qui lui était ainsi soumise.

Enfin, de nombreuses décisions ordonnent d'office la réouverture des débats pour permettre aux parties de s'expliquer sur l'élément nouveau que constitue cet arrêt.

 

Dans un arrêt du 20 novembre 2001, la Cour d’arbitrage a considéré que l’article 57, § 2 modifié par l’article 65 de la loi du 15 juillet 1996, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu’il limite à l’aide médicale urgente, l’aide sociale pour l’étranger dont la demande visant à être reconnu comme réfugié n’a pas été prise en considération par le ministre compétent ou par son délégué en application de l’article 51/8 de la loi du 15 décembre 1980, même si l’intéressé attaque la décision de ne pas prendre la déclaration en considération par un recours devant le Conseil d’État.

 

La jurisprudence de 2001 a été attentive à l’écoulement du temps, fustigeant la lenteur du processus global de la régularisation qui voit, deux ans après l’entrée en vigueur de la loi, de nombreuses demandes encore en cours de traitement.  Selon ces juridictions, le législateur n’a pu vouloir que le délai de traitement des dossiers fut si long, ce qui plaide en faveur de l’octroi de l’aide sociale dans l’attente de la décision à intervenir.

 

La jurisprudence apprécie différemment la portée de la circulaire du Ministère de l’emploi et du travail du 6 avril 2000 prévoyant qu’une autorisation provisoire d’occupation peut être accordée, à certaines conditions, à un employeur pour occuper à son service, notamment, les ressortissants étrangers qui ont introduit une demande de régularisation de leur séjour sur base de la loi du 22 décembre 1999.

La majorité des décisions refuse d’en déduire que le demandeur de régularisation, autorisé à travailler, n’est pas en état de besoin, tandis que quelques décisions minoritaires retiennent la solution inverse, sans guère s’en justifier en droit.

 

Comme en 2000, la Convention européenne des droits de l’homme reste régulièrement citée à l'appui de la thèse de l'octroi de l'aide sociale aux demandeurs de régularisation.

Il est d’une part fait référence à l'article 3 qui interdit les traitements inhumains et dégradants, en ce que serait contraire à la dignité humaine, et constituerait partant un tel traitement, le fait de priver un demandeur de régularisation de toute aide sociale durant le temps de la procédure, et alors que la loi non seulement lui garantit que son ordre de quitter le territoire ne sera pas exécuté mais lui impose en outre de se présenter aux convocations.  Certaines décisions du Tribunal et de la Cour du travail de Bruxelles ont fortement nuancé cette analyse.

Il est d’autre part fait référence à l’article 8, mais les juridictions du travail sont hésitantes à déduire un droit à l’aide sociale à partir du droit au respect de la vie privée et familiale.

Il est enfin fait référence au texte de l'article 13 qui garantit le droit à un recours effectif, lequel implique que l'étranger doit pouvoir assurer utilement sa défense, ce qui entraîne qu'il soit présent sur le territoire belge, et, dès lors, qu'il dispose des moyens de subsistance nécessaires à cette fin.  La jurisprudence a affiné les raisons pour lesquelles les dispositions de l'article 13 s'appliquent au bénéfice de l'étranger demandeur de régularisation. 

 

La Convention internationale relative aux droits de l’enfant continue à être invoquée, et fait l’objet de plusieurs décisions, dont la majorité conclut à l’applicabilité directe de certaines de ses dispositions, et à l’octroi d’une aide sociale au bénéfice des enfants du demandeur.

La jurisprudence affine progressivement son analyse des effets juridiques des dispositions de cette Convention.

 

Comme durant l’année 2000, de nombreuses questions préjudicielles ont été posées à la Cour d’arbitrage, relativement à la constitutionnalité de l’article 57, § 2 de la loi organique.  Dans l’attente de l’arrêt à intervenir, la majorité des décisions accordent l’aide sociale à titre provisionnel, tandis que d’autres renvoient la cause au rôle.

Précision nouvelle, le Tribunal du travail de Verviers a justifié cette solution à la lumière d'un principe dit de prudence, qui commande d'appliquer par prudence la norme de dignité humaine inscrite aux articles 23 de la Constitution et 1er de la loi organique des CPAS de 1976.

 

L’octroi  de l’aide sociale avec effet rétroactif reprend les thèses en présence en 2000.

Une tendance se dégage, et son argumentaire s’affine, en faveur de la thèse de l’octroi de l’aide pour l’ensemble de la période litigieuse, même située dans le passé, sans limitation aux seules dettes encore existantes au moment où le Tribunal statue, ni aux seules conséquences encore actuellement préjudiciables d’une situation de besoin antérieure.

En sens inverse, certaines décisions s'appuient sur la jurisprudence élaborée par la Cour du travail de Bruxelles au cours de l'année 2000, selon laquelle l'obligation de l'octroi de l'aide sociale ne peut être exécutée rétroactivement, tandis qu’un montant compensatoire peut toutefois être accordé pour permettre à l'intéressé de rembourser les dettes qu'il a dû contracter à défaut de recevoir l'aide sociale à laquelle il pouvait prétendre et qui aurait du lui permettre de mener une vie conforme à la dignité humaine.

Enfin, d’autres décisions privilégient une troisième thèse présentée comme médiane, aux termes de laquelle l'aide doit être appréciée, pour la période courant de la date de la demande et celle du jugement, ex aequo et bono.

 

Quant à l’action en intervention et garantie contre l’Etat belge introduite par le CPAS, la controverse demeure quant à sa recevabilité sur pied des dispositions de la loi du 2 avril 1965.

Par contre, comme en 2000, l’action en déclaration de jugement commun à l’égard de l’Etat belge, introduite par le CPAS contre l'Etat Belge, est recevable.

 

Un nombre croissant de décisions statue sur le droit à l’aide sociale de l’étranger régularisé.  La question de savoir si celui-ci, une fois régularisé, peut prétendre au bénéfice de l’aide pour une période antérieure à la décision de régularisation est controversée.

 

La jurisprudence de 2001 confirme l'exception à l'application de l'article 57, § 2 au bénéfice de l'étranger qui, pour des raisons de force majeure, notamment médicales, se trouve dans l'impossibilité de donner suite à l'ordre de quitter le territoire dont il fait l'objet.  Il est notamment renvoyé à l’arrêt de la Cour de cassation du 18 décembre 2000, ainsi qu’à l'arrêt de la Cour d'arbitrage du 30 juin 1999.  La jurisprudence livre de nombreux exemples de cas de force majeure faisant obstacle au rapatriement.

 

L’interprétation stricte de la notion d’aide médicale urgente est confirmée en 2001.

 

Le non-respect de la dignité humaine est la condition d’ouverture principale du droit à l’aide sociale.

 

De la lecture de la jurisprudence 2001, il ressort que le droit à l’aide sociale est un droit fondamental garanti par les articles 23 de la Constitution et 1er de la loi organique des CPAS qui tous deux proclament le droit de toute personne de mener une vie conforme à la dignité humaine.

 

L’indétermination de la notion de dignité humaine suscite de nombreux litiges.

Dans la lignée de la jurisprudence 2000, les juridictions du travail fixent les repères qui balaient l’ensemble de la casuistique, expliquent la notion de dignité humaine à partir des objectifs et enjeux de l’aide sociale et mettent en exergue les éléments constitutifs de la dignité humaine.

 

La jurisprudence confirme le caractère résiduaire de l’aide sociale qui n’est allouée qu’à la personne qui ne dispose pas des moyens de mener une vie digne tout en précisant les limites d’une telle interprétation restrictive.

 

Au sujet de la qualification du droit à l’aide sociale, il est unanimement reconnu que le droit à l’aide sociale est un droit subjectif à part entière.

 

Quant à l’état de besoin, il fait l’objet d’un examen « au cas par cas » par la juridiction qui analyse la situation concrète du demandeur d’aide à l’aune de la dignité humaine. La situation des demandeurs de régularisation a fait naître de nombreuses interrogations dans la mesure où certains ont vécu de nombreuses années dans la clandestinité sans accès à l’aide financière.

 

Le critère permettant d’avancer que les ressources d’une personne ou d’un ménage sont suffisants ou insuffisants pour vivre dans la dignité demeure la barre des différents montants prévus en matière de minimex à moins que le(s) demandeur(s) n’invoquent des difficultés telles qu’ils ne peuvent mener une vie digne .

 

La notion même de ressource à comptabiliser, la question des ressources immunisées, l’incidence de la charité privée, la prise en considération du « travail en noir », l’influence de la cohabitation, les charges, les dépenses et les difficultés particulières émaillant la vie quotidienne des intéressés à retenir, demeurent objets de controverses nullement closes au cours de l’année 2001.

 

Du côté francophone, la question de la preuve de l’état de besoin s’est posée avec une acuité particulière à propos des requêtes introduites par les nombreux demandeurs de régularisation.

La casuistique s’est étoffée de multiples cas d’espèces dans lesquels ont été épinglés, comme indices d’un état de besoin, divers éléments relatifs au logement du demandeur d’aide, à ses difficultés personnelles, à sa situation de précarité et/ou d’endettement, à son histoire et aux pratiques de survie mises en place.

Ont, par contre, été jugés significatifs d’une l’absence de besoin, certains éléments relatant l’attitude du demandeur vis-à-vis de sa situation, quelques indices laissant présumer des ressources cachées dont « les signes extérieurs de richesse » ou des faits qui révèlent une absence de collaboration.

 

A propos de la responsabilité du demandeur d’aide dans son état de besoin, la jurisprudence conforte la position affirmée récemment par la Cour de Cassation d’après laquelle le droit à l’aide sociale existe indépendamment des erreurs, de l’ignorance, de la négligence ou de la faute de l’intéressé, à moins qu’une intention frauduleuse ne soit rapportée.

 

Les litiges concernant la condition de disposition au travail, condition d’octroi que les centres peuvent décider d’imposer aux demandeurs d’aide, demeurent nombreux.

Le législateur n’ayant pas défini la notion, les juridictions du travail continuent d’affiner leur jurisprudence en circonscrivant les contours de la notion, en tempérant la rigueur de la condition par une appréciation raisonnable de l’attitude du demandeur d’aide, en analysant sa volonté réelle de vouloir travailler et en insistant sur les obligations des centres en matière d’intégration professionnelle.

 

La preuve de la disposition au travail et les moyens apportés par l’intéressé suscitent encore et toujours un vaste contentieux où la poursuite de formations diverses dont notamment le suivi de cours de langue sont des éléments permettant au tribunal de « mesurer » la disposition au travail de l’intéressé.

 

Rares sont les litiges relatifs au contrat d’intégration sociale, considéré pourtant par le législateur de 1993 comme instrument probatoire important.

 

L’épuisement des droits aux prestations sociales et aux aliments est une seconde condition d’octroi de l’aide financière que les centres peuvent imposer aux demandeurs d’aide.

 

En matière d’épuisement des droits aux aliments, la jurisprudence place des balises permettant d’apprécier l’opportunité d’un renvoi aux débiteurs d’aliments. Ces repères ne sont pas nouveaux mais, grâce à l’ajout de cas d’espèce particuliers, ils alimentent et sillonnent la casuistique.

 

L’épuisement des droits aux prestations sociales n’est pas une matière très litigieuse. La condition appliquée systématiquement pose plutôt des problèmes d’application que des questions d’interprétation.

 

L’AIDE SOCIALE FINANCIERE

 

La jurisprudence majoritaire poursuivant la tendance entamée de longue date alloue aux ayants droit, au nom de la dignité humaine, une aide sociale financière équivalente au minimex.

Seul un courant minoritaire estime que l’aide sociale ne doit pas être identique aux montants du minimex et qu’elle peut, selon les besoins réels de l’intéressé, être supérieure ou inférieure aux montants du minimex.

 

La jurisprudence persiste dans l’octroi d’aides complémentaires et ce, dans diverses circonstances précises ayant entraîné l’intéressé dans une vie non conforme à la dignité humaine.

Le montant de l’aide équivalente aux allocations familiales et à la prime de naissance fait l’objet d’une jurisprudence particulièrement divisée.

 

Dans la mesure où les juridictions du travail procèdent à un examen in concreto de la situation du demandeur d’aide et où elles accordent l’aide la plus appropriée, elles prévoient diverses modalités qui nous paraissent très diversifiées : aide financière limitée à un certain montant, aide ponctuelle, aide temporaire, aide équivalente à certaines dépenses jugées vitales, etc

 

Dans la prise en compte la situation familiale du demandeur, la question la plus souvent soumise à l’appréciation des juridictions du  travail est celle de l’existence de la cohabitation.

La jurisprudence paraît comprendre la notion de cohabitation dans un sens large, excluant cependant toutes les situations où il n’existe pas de lien ni de « communauté domestique » entre le demandeur d’aide et les autres cohabitants.

 

Concernant l’aide sociale établie sur base de barèmes, la jurisprudence admet la licéité de l’octroi d’une allocation à partir de barèmes d’intervention tout en affirmant que l’existence de barèmes ne peut priver un intéressé d’une appréciation individualisée de sa situation et de la manière d’y répondre.

 

La jurisprudence francophone continue à condamner les centres à verser une aide provisionnelle en divers litiges mettant en cause des demandeurs de régularisation et ce, dans l’attente soit de la réponse de la Cour d’Arbitrage à diverses questions préjudicielles soit de la décision administrative quant à la régularisation.

 

L’AIDE SOCIALE EN SERVICE

 

L’aide sociale en service concerne divers domaines : la guidance, la santé, le logement, l’endettement et le surendettement, les études et l’intégration professionnelle, les avances sur pensions alimentaires et sur prestations sociales.

 

La casuistique qui s’est développée en 2001 autour de l’aide sociale , plus précisément l’aide en service, s’est enrichie de nombreux jugements entraînant de facto une meilleure vision des réponses les plus appropriées aux nombreuses situations où la dignité humaine a été bafouée et en même temps une compréhension plus fine de la notion de dignité humaine.

 

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE ET JUDICIAIRE

 

Pour l’essentiel, la jurisprudence de 2001 est conforme à celle de l’année 2000.

 

Les juridictions du travail se montrent strictes voire sévères dans l’appréciation du respect des obligations procédurales des CPAS dans le cadre de phase administrative, notamment lors de la réalisation de l’enquête sociale.  Les devoirs d’information, de renseignement et de conseil des CPAS sont fréquemment soulignés.  Ce devoir a été qualifié de mission d’ordre public.

L’exigence de motivation des décisions est également appréciée de manière approfondie.

 

Les cours et tribunaux privilégient par contre une approche relativement peu formaliste de la procédure judiciaire.

 

Corollairement, l’obligation de collaboration du demandeur à l’examen de sa demande est elle aussi constamment rappelée.

 

Quant à la prise d’effet de l’octroi de l’aide sociale, la jurisprudence reste fidèle au principe de l’octroi à partir de la date de la demande.

Il est parfois dérogé à la règle à l’égard des étrangers demandeurs d'asile ou demandeurs de régularisation, qui perçoivent l’aide sociale à partir d’une date ultérieure, sans que les jugements ne s’en expliquent.

La tendance en jurisprudence, élaborée initialement à l'égard des étrangers, aux termes de laquelle un octroi de l'aide sociale avec effet rétroactif ne se justifie que pour permettre le remboursement des dettes contractées durant l'époque au cours de laquelle l'aide avait été refusée, a fait l'objet de quelques applications à des demandes d'aide ordinaires.

 

Quant à la durée de l’octroi de l’aide, les principes dégagés par la jurisprudence guident l’appréciation des décisions de l’année 2001.

 

En matière de révision, la jurisprudence de 2001 insiste sur la nécessité, que la pratique des CPAS oublie parfois, de prendre une nouvelle décision en cas de modification à apporter aux modalités d'une aide accordée antérieurement.

 

La règle de compétence territoriale des juridictions du travail au profit du juge du domicile du demandeur pose un problème particulier à l’égard des demandeurs d’asile, qui ne sont pas inscrits dans le registre de la population mais bien dans le registre d’attente.

L’article 628, 14°du Code judiciaire rend compétent le juge du domicile de l’ayant droit.  L’article 36 du même code définit le domicile par référence aux registres de la population.  Le Tribunal du travail d’Anvers développe une jurisprudence favorable à la compétence territoriale du juge du lieu de la résidence effective, sauf preuve de l’absence de cette résidence dans l’arrondissement judiciaire.

 

Quant à la compétence matérielle des juridictions du travail, et conformément à une jurisprudence constante, les décisions de l’année 2001 rappellent que seules des décisions relatives à une aide individuelle peuvent être l’objet d’un recours devant le Tribunal du travail, tandis que les poursuites en recouvrement des frais de l'aide à charge des débiteurs d'aliments, de même que les recours contre les décisions visant ce type de recouvrement, ne sont pas de la compétence du tribunal du travail.

 

Si la Charte de l’assuré social ne s’applique pas aux décisions prises en vertu de la loi organique des CPAS, certaines décisions en font une application analogique, tandis qu’une décision du Tribunal du travail de Bruxelles en fait expressément application.

 

Les règles relatives à l’objet du recours et la question des décisions successives, donnent lieu à une jurisprudence similaire à celle de l’année 2000.

La jurisprudence se montre attentive à distinguer les hypothèses.

L’une vise la question de l’extension d’un recours introduit contre une décision du CPAS, à une seconde décision prise ultérieurement.

Une deuxième vise la question de l’extension d’un recours introduit contre une décision du CPAS, à une seconde décision prise ultérieurement, sur demande ou d'office, et qui cette fois accorde pour l'avenir tout ou partie de l'aide réclamée dans le cadre du recours contre la décision antérieure, mais qui n'est pas entreprise dans le délai légal.

Une troisième hypothèse, variante de la précédente, concerne le cas où la décision ultérieure est étrangère quant à son objet avec celle qui a été querellée.

 

À l’égard du recours contre une décision confirmative d’une décision antérieure, la jurisprudence de l’année 2001 confirme ainsi celle de l’année 2000 dans la définition restrictive de l'hypothèse d'une seconde décision réellement confirmative de la première, et contre laquelle un recours n'est pas ouvert à défaut de recours dirigé en temps utile contre la première.  Il faut notamment qu'il s'agisse de la même demande d'aide portant sur la même période.

 

Les questions relatives au délai de recours d’un mois sont comparables à celles qui sont posées en 2000.

À propos du recours prématuré, la Cour de cassation a mis fin, par un arrêt du 28 mai 2001, à une controverse en considérant recevable le recours introduit après que la décision a été prise mais avant qu'elle soit notifiée est recevable.

À propos du recours tardif, la jurisprudence de 2001 contient d’innombrables décisions sanctionnant le dépassement du délai de recours sans que le demandeur ne puisse faire valoir une circonstance de force majeure qui le relevait de la déchéance.

 

L’étendue de la saisine et du contrôle du juge pose des questions comparables à celles de l’année 2000.

Confortant la jurisprudence antérieure, les décisions de l’année 2001 précisent dans le dispositif les modalités auxquelles est subordonné l'octroi de l'aide par le CPAS, illustrant la volonté des cours et tribunaux de prendre activement part à la recherche des solutions par rapport aux situations de besoin rencontrées par les demandeurs.  Cette tendance se marque essentiellement quant au caractère remboursable de l'aide, aux modalités et conditions de paiement par le CPAS de certaines aides particulières

Certaines décisions invitent demandeur ou le CPAS à effectuer telle démarche ou offrir telle guidance, sans qu'il n'apparaisse que cette invitation reçoive le caractère contraignant d'une condamnation.

L’immixtion des cours et tribunaux dans le pouvoir d’appréciation de fait des CPAS, notamment au travers des barèmes d’intervention financière arrêtés par les centres, pose la question de sa limite, particulièrement à la lumière du principe de la séparation des pouvoirs.

 

Les cours et tribunaux restent attentifs à respecter le principe dispositif.  Le Tribunal du travail de Bruxelles, chambre francophone, continue, comme durant l'année 2000, à imposer des guidances sociales ultra petita.  Ce tribunal semble cependant, dans le courant de l’année 2001, nuancer sa jurisprudence en précisant dans sa motivation que la guidance a été sollicitée par les demandeurs et discutée à l'audience, sans toutefois préciser si cette demande est reprise dans la requête introductive ou si elle est sollicitée en cours d'instance sur pied de l'article 807 du Code judiciaire.

 

La possibilité pour les parties, sur pied de l'article 807 du Code judiciaire, d’étendre ou de modifier l’objet de la demande en cours d’instance continue à susciter la controverse.

 

Une jurisprudence encore majoritaire souligne le pouvoir de pleine juridiction des cours et tribunaux : le juge apprécie l'ensemble des conditions d'octroi de l'aide sollicitée, et ne peut se limiter à apprécier le bien fondé des arguments relevés par le CPAS dans la motivation de sa décision de refus

Au cours de l’année 2001se dégage une évolution cependant.

Certaines décisions estiment désormais que CPAS n'est pas recevable à soulever pour la première fois devant le tribunal, dans le cadre de l'examen du recours dirigé contre sa décision, un motif de refus d'aide qui n'a pas été invoqué dans celle-ci, et à l'égard duquel il n'a mené aucune enquête sociale.

 

Comme durant l’année 2000, les jugements prononcés par défaut à l’encontre du demandeur restent très nombreux, de même que les décisions de désistement ou de radiation parce que la cause est devenue sans objet.

 

L’exécution provisoire est quasiment toujours accordée.  Une évolution se dégage dans sa motivation.  Plusieurs décisions comparent l’aide sociale à une créance alimentaire pour laquelle l’article 1404 du Code judiciaire exclut de manière expresse le cantonnement.  L’autorisation de cantonnement reste exceptionnelle.

 

Conformément à la jurisprudence habituelle, les intérêts moratoires sont dus par le CPAS sur l'aide sociale, et à défaut d'autre mise en demeure préalable, à dater de la requête.

À propos des intérêts moratoires qui sont dus par le bénéficiaire condamné à rembourser une aide sociale accordée indument, une décision intéressante a estimé que l'obligation du CPAS d'assurer l'aide la plus appropriée et sa mission de guidance budgétaire faisaient obstacle à la réclamation de ces intérêts.

 

LE RECOUVREMENT DE L’AIDE SOCIALE

 

Peu de problèmes juridiques nouveaux n’ont vu le jour dans la matière du recouvrement de l’aide sociale, que ce soit lors de la récupération de l’aide allouée à titre d’avance ou de la récupération de l’indu.

 

La difficulté principale rencontrée par les centres est d’obtenir effectivement la récupération des sommes dues alors que la situation financière des demandeurs d’aide demeure généralement précaire. Comme par le passé, la jurisprudence est sévère à l’encontre des intéressés qui ne peuvent être considérés comme « débiteurs malheureux et de bonne foi ».

 

LES SANCTIONS

 

La jurisprudence francophone continue à se fonder sur l’article 1382 du Code civil pour sanctionner les centres ayant commis une faute dûment prouvée, génératrice d’un dommage causé au demandeur d’aide.

Les litiges où les CPAS sont condamnés au paiement de dommages et intérêts ne sont cependant pas très fréquents.

 

 

 

Martine van Ruymbeke

Philippe Versailles

Centre Droits fondamentaux & Lien social

FUNDP

Daniel Cuypers

 

Vakgroep Rechten

Universiteit Antwerpen

 

 

 

 

 

 

 

 

 


[1] Loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale, M.B. 31 juillet.